Menuju Kebijakan Penanggulangan Bencana yang Integratif

Oleh : Heru Susetyo

Indonesia adalah negeri yang sarat dengan bencana alam. Tengoklah musibah datang silih berganti. Gempa bumi dan tsunami di Nanggroe Aceh Darussalam (NAD) dan Sumatera Utara 26 Desember 2004, gempa bumi Yogyakarta 27 Mei 2006, lalu tsunami di pantai Selatan Jawa pada 17 Juli 2006. Kesemuanya adalah suatu momentum berharga bagi pemerintah dan bangsa Indonesia. Yang menunjukkan bahwa nyata betul bahwa negara ini begitu tidak berdaya menghadapi musibah tersebut. Bahwa, ternyata kita belum memiliki manajemen penanggulangan bencana yang baik.

Contoh paling nyata adalah penanganan bencana tsunami pantai selatan Jawa 17 Juli 2006. Tsunami pantai selatan telah menelan korban jiwa sekitar 531 jiwa dan 280 jiwa lainnya hilang. Kerusakan fisik yang terjadi luar biasa besarnya karena terpaan tsunami mengoyak daratan hingga 300 meter jauhnya.

Sebenarnya skala kerusakan dapat diminimalisir apabila negara Indonesia memiliki manajemen peringatan dini yang baik. Apabila kita cepat belajar dari tsunami Aceh-Sumut 2004. Karena Hawai Pacific Tsunami Warning Center dan Japan’s Meteorological Agency sebelumnya telah mengeluarkan peringatan (warning) akan kemungkinan terjadinya tsunami 15 menit setelah gempa terjadi. Dan, memang tsunami kemudian menyapu pantai selatan Jawa 45 menit setelah gempa terjadi tanpa sedikitpun ada peringatan dari pemerintah pusat ataupun pemerintah setempat. Kalaupun pemerintah berkehendak memberikan peringatan, medianya-pun terbatas. Tak ada alarm ataupun sirine di pinggir pantai yang setiap saat dapat difungsikan (Grundy, 2006).

Maka, tak heran apabila mudah sekali timbul informasi menyesatkan pasca bencana. Bahwa tsunami akan kembali datang, ombak telah sampai pinggir pantai, dan sebagainya. Sehingga membuat masyarakat setempat kembali panik dan berlarian tak beraturan hingga kembali memakan korban jiwa.

Terlepas dari kenyataan bahwa bencana alam adalah bagian dari takdir Illahi, sehingga seringkali tak bisa dicegah, namun manusia memiliki kekuatan akal dan pengetahuan yang semestinya bisa dimaksimalkan untuk mereduksi atau meminimalisir bahaya (damages) bencana alam.

Dalam suatu lingkaran manajemen bencana (disaster management cycle) ada dua kegiatan besar yang dilakukan. Pertama adalah sebelum terjadinya bencana (pre event) dan kedua adalah setelah terjadinya bencana (post event). Kegiatan setelah terjadinya bencana dapat berupa disaster response/emergency response (tanggap bencana) ataupun disaster recovery. Kegiatan yang dilakukan sebelum terjadinya bencana dapat berupa disaster preparedness (kesiapsiagaan menghadapi bencana) dan disaster mitigation (mengurangi dampak bencana). Ada juga yang menyebut istilah disaster reduction, sebagai perpaduan dari disaster mitigation dan disaster preparedness (Makki, 2006).

Berdasarkan pengamatan selama ini, kita lebih banyak melakukan kegiatan pasca bencana (post event) berupa emergency response dan recovery daripada kegiatan sebelum bencana berupa disaster reduction/mitigation dan disaster preparedness. Padahal, apabila kita memiliki sedikit perhatian terhadap kegiatan-kegiatan sebelum bencana, kita dapat mereduksi potensi bahaya/ kerugian (damages) yang mungkin timbul ketika bencana.

Kegiatan-kegiatan yang dapat dilakukan sebelum bencana dapat berupa pendidikan peningkatan kesadaran bencana (disaster awareness), latihan penanggulangan bencana (disaster drill), penyiapan teknologi tahan bencana (disaster-proof), membangun sistem sosial yang tanggap bencana, dan perumusan kebijakan-kebijakan penanggulangan bencana (disaster management policies).

Kebijakan yang Memprihatinkan

Kebijakan penanggulangan bencana di Indonesia bisa dibilang memprihatinkan. Apabila kebijakan tersebut harus dituangkan melalui Undang-Undang, maka kenyataannya sampai sekarang kita belum memiliki UU Penanggulangan Bencana ataupun kebijakan terpadu sejenis yang berkekuatan hukum untuk menangani bencana dan pengungsi (semacam disaster management act).

Dalam program legislasi nasional (prolegnas) tahun 2005 – 2009 pemerintah dan DPR cenderung lebih memprioritaskan pengundang-undangan RUU bidang ekonomi (sebanyak 28 RUU) dan bidang politik (sebanyak 14 RUU). Rancangan Undang-Undang tentang Manajemen/ Penanganan Bencana tidak diprioritaskan dan tidak disebutkan sama sekali. Barulah ketika bencana tsunami dan gempa bumi Aceh/ Sumut tahun 2004 terjadi, desakan untuk lahirnya UU ini begitu mengemuka dan kini UU ini tengah dalam proses pembahasan yang entah kapan akan diundangkan.

Regulasi yang tersedia saat ini hanyalah Keppres No. 3 Tahun 2001 tentang Badan Koordinasi Nasional Penanganan Bencana dan Penanggulangan Pengungsi, Keppres No. 111 tahun 2001 tentang Perubahan atas Keppres RI No. 3 tahun 2001, dan Pedoman Umum Penanggulangan Bencana dan Penanganan Pengungsi yang ditetapkan melalui Keputusan Sekretaris Bakornas PBP No. 2 tahun 2001.

Di masa silam, pemerintah Indonesia pernah membentuk Badan Koordinasi Nasional Penanggulangan Bencana Alam (BAKORNAS PBA) dengan Keputusan Presiden No. 28 tahun 1979. Pada tahun 1990, melalui Keppres No. 43 tahun 1990, Badan tersebut disempurnakan menjadi Badan Koordinasi Nasional Penanggulangan Bencana (BAKORNAS PB) yang tidak hanya berfokus pada bencana alam belaka, namun juga berfokus pada bencana oleh ulah manusia (man-made disaster) (Sekretariat Bakornas PBP, 2001). Selanjutnya, Keppres ini disempurnakan lagi dengan Keppres Nomor 106 tahun 1999 yang memberikan tugas tambahan kepada Bakornas PBP untuk juga menangani dampak kerusuhan sosial dan pengungsi.

Namun usia Keppres No. 106 tahun 1999 –pun tidak bertahan lama. Sebabnya antara lain pembubaran Departemen Sosial pada era tersebut yang menyebabkan Bakornas PBP kehilangan salah satu organnya. Menyadari kejadian tersebut, Pemerintah kemudian menerbitkan Keppres No. 3 tahun 2001 tentang Bakornas Penanggulangan Bencana dan Penanganan Pengungsi yang diketuai oleh Wakil Presiden dan Sekretaris Wakil Presiden secara ex officio menjadi Sekretaris Bakornas PBP.

Strategi penanggulangan bencana berdasarkan Pedoman Umum Penanggulangan Bencana dan Penanganan Pengungsi yang ditetapkan melalui Keputusan Sekretaris Bakornas PBP No. 2 tahun 2001 meliputi empat tahapan yaitu : (1) tahap penyelamatan; (2) tahap pemberdayaan; (3) tahap rekonsiliasi; dan (4) tahap penempatan. Sedangkan, kegiatan penanganan pengungsi meliputi kegiatan-kegiatan : (1) penyelamatan (2) pendataan (3) bantuan tanggap darurat; dan (4) pelibatan masyarakat/ LSM (Sekretariat Bakornas PBP, 2001).

Pengalaman Jepang

Jepang adalah negara Asia yang memiliki karakteristik hampir sama dengan Indonesia dalam hal saratnya terjadi bencana. Terletak pada zona mobil circum-Pacific dan memiliki kondisi geografi, topografi, dan meteorologi yang khas, membuat gempa bumi, hujan deras dan banjir, letusan gunung api, hujan salju berskala besar, hingga badai (typhoon) sangat sering terjadi di Jepang setiap tahunnya. Bedanya, negara ini memiliki kesiapsiagaan menghadapi bencana yang amat baik. Termasuk, dimilikinya sejumlah regulasi dan kebijakan yang mendukung pelaksanaan manajemen penanggulangan bencana terpadu.

Sebelum tahun 1960, Jepang belum-lah memiliki kebijakan penanganan bencana yang terpadu (integrated disaster management). Titik baliknya terjadi sejak terjadi badai besar Ise-Wan pada tahun 1959 yang disebut sebagai the Epoch-Making Turning Point. Sejak itu pendekatan penanggulangan bencana berubah dari response oriented approach kepada preventive approach. Kemudian dari Individual approach menjadi comprehensive multi-sectoral approach. Juga, dibenamkan sejumlah besar investasi untuk program-program pengurangan resiko bencana (Investment for disaster reduction).

Pada tahun 1961 Jepang melahirkan Disaster Countermeasures Basic Act (1961) yang mengatur dan memiliki sejumlah elemen antara lain :

• Pendirian Dewan Penanggulangan Bencana (Disaster Management Council) di tingkat nasional, prefektur, kota/ municipality berkoordinasi dengan organisasi-organisasi multi sektoral.
• Pemantapan Rencana Penanggulangan Bencana (Disaster Management Plan) di tingkat nasional, prefektur, dan kota/ municipality.
• Pemantapan markas pusat yang bersifat ad hoc dan kerjasama multisektoral untuk respon gawat darurat .

Penanggulangan bencana alam di Jepang dilakukan utamanya oleh pemerintah kota/ municipal. Apabila skalanya terlalu besar, maka pemerintah prefektur dan nasional akan turun tangan. Upaya koordinatif dan integratif semacam ini yang didukung oleh program promosi konservasi bumi tingkat nasional, peningkatan teknologi meteorologi, penyempurnaan sistem komunikasi bencana dan manajemen bencana, telah terbukti dapat mengurangi dampak bencana dan meminimalisir korban jiwa dalam bencana di Jepang selama ini.

Faktor sukses berikutnya, adalah tersedianya sejumlah besar kebijakan penanggulangan bencana yang komprehensif dan integratif. Bahkan, tak hanya sejak tahun 1960. Kebijakan setingkat Undang-Undang (act) ini telah dirintis sejak tahun abad 18-an dan berlanjut hingga kini. Adapun daftar kebijakan-kebijakan tersebut dapat dilihat pada bagan berikut :

Daftar UU terkait Penanggulangan Bencana Alam di Jepang

Menuju Kebijakan Penanggulangan Bencana yang Integratif

Belajar dari pengalaman Jepang yang begitu reaktif dan responsif dalam menghadapi bencana alam, semestinya demikian pula-lah Indonesia. Sebagai negari yang sarat bencana dengan bentangan alam yang jauh lebih luas serta jumlah penduduk yang jauh lebih banyak, semestinya kita tak bertaruh lagi untuk masalah ini.

Program-program dan kegiatan-kegiatan kesiapsiagaan terhadap bencana harus segera dirintis dan dikembangkan. Pendidikan sadar bencana dan latihan menghadapi bencana mesti segera dibiasakan. Pusat-pusat studi dan pelatihan menghadapi bencana wajib untuk dimunculkan dan didukung sepenuhnya. Juga, kebijakan dan manajemen penanggulangan bencana mesti segera ditata dan dilahirkan.

Tak ada alternatif lain bagi Indonesia saat ini selain menggesa lahirnya kebijakan penanganan bencana yang komprehensif dan integratif. Kebijakan ini bisa bernama UU Penanggulangan Bencana atau apapun. Karena, satu Undang-Undang saja tak cukup untuk mengatur ribuan permasalahan di bidang penanggulangan bencana. Maka, perlu ada kebijakan yang integratif. Semisal, mengamandemen UU terkait di wilayah lain (kehutanan, lingkungan hidup, pertambangan, sumber daya air, dll), supaya selaras dengan semangat penanggulangan bencana. Ataupun membuat UU baru di wilayah yang belum banyak dijangkau selama ini. Jepang misalnya, memiliki UU tentang sungai, tentang banjir, tentang polusi di laut, tanah longsor, hingga penanggulangan bahaya nuklir.

Karena membuat UU yang lengkap dan integratif cukup memakan waktu dan dana, maka barangkali prioritas utama saat ini adalah menggesa lahirnya UU Penanggulangan Bencana (yang mudah-mudahan segera diikuti oleh UU terkait di wilayah yang lain). Kami memantau bahwa banyak sekali pihak-pihak yang sebenarnya telah memberi masukan bahkan membantu membuatkan draft UU tersebut ke DPR. Disamping itu, pedoman tentang manajemen bencana telah terserak dalam pelbagai instrumen internasional seperti pada Humanitarian Charter and Minimum Standards in Humanitarian/ Disaster Relief yang disponsori oleh Federasi Palang Merah dan Bulan Sabit Merah Internasional dan beberapa lembaga internasional seperti OCHA (UN Office for Coordination of Humanitarian Affairs) ataupun lembaga lain yang bergerak di bidang intervensi kemanusiaan.

Selain itu, secara simultan mestinya Pemerintah dan DPR dapat meratifikasi Konvensi tentang Status Pengungsi 1951 (Convention Relating to the Status of Refugees) Karena, tak jarang dari korban konflik dan bencana di Indonesia lahir banyak pengungsi yang hijrah dan terlantar di negara lain.

Selain pengungsi, masalah yang juga urgent adalah menangani pengungsi dalam negeri (Internally Displaced Persons – IDPs) yang keberadaannya di luar yurisdiksi dari Konvensi Pengungsi 1951 yang hanya mengatur pengungsian antara negara. Masalah perlindungan pengungsi dalam negeri ini harus diintegrasikan dengan UU Penanggulangan Bencana atau dibuatkan Undang-Undang tersendiri. Rujukannya adalah pada The Guiding Principles on Internal Displacement yang diproduksi oleh Office for Coordinating of Humanitarian Agencies (OCHA) PBB pada tahun 1998.

Maka, tunggu apa lagi? Mari segera kita realisasikan kebijakan-kebijakan penanggulangan bencana di Indonesia dan kita budayakan hidup dalam kesiapsiagaan terhadap bencana. Atau, anak bangsa kita akan mengalami lagi kerugian dan kehilangan yang besar pada bencana alam yang akan datang. Wallahua’lam…

Siapa yang tidak kenal Indonesia? Negara yang terhampar dari Sabang sampai Merauke ini mempunyai berjuta kekayaan alam yang melimpah, gemah ripah loh jinawi, toto tentrem kerto raharjo, kata inilah yang mampu menggambarkan kekayaan Indonesia. Selain kaya budaya, bahasa, agama dan adat istiadat, ternyata belakangan ini bumi pertiwi juga tercatat sebagai negara yang kaya akan bencana alam. Hal ini, disebabkan oleh posisi Indonesia yang terletak pada daerah pertemuan tiga lempeng besar yang aktif, yaitu lempeng Pasifik, lempeng Indo-Australia dan lempeng Eurasia.

Tiga tahun terakhir merupakan tahun bencana bagi bangsa Indonesia, dimana rakyat Indonesia mengawali pergantian tahun ini dengan berbagai bencana alam (banjir, tanah longsor, gempa bumi, tsunami) yang hampir merata diseluruh pelosok tanah air, kondisi alam inilah yang memaksa masyarakat berdesak-desakan di wilayah pengungsian, berjuang melawan ketidaknyamanan untuk mempertahankan hidupnya sambil menunggu bantuan yang akan diberikan oleh saudara-saudaranya dan kucuran dana dari pemerintah.

Di kantong-kantong pengungsian inilah mereka harus berperang dengan banyaknya gangguan kesehatan, karena terbatasnya bahan makanan yang dapat dikonsumsi, lingkungan yang serba kotor dan kumuh, serta carut-marutnya lingkungan hidup disekitarnya. Tentunya hal ini memerlukan perhatian serius dari pemerintah untuk menanggulanginya dan menjadi tanggung jawab lembaga legislatif untuk mengontrol setiap kebijakan-kebijakan pemerintah.

Berawal dari peristiwa tsunami di Aceh yang menelan korban 285.000 jiwa, termasuk korban di negara – negara lain, kemudian banjir bandang di Jember, merupakan peristiwa bencana alam yang mengawali pergantian tahun 2006, disusul gempa di Jogja dan jawa Tengah. Bencana geologi terkini adalah bencana alam yang menimpa masyarakat pantai Pangandaran dan sekitarnya.

1. Berebut Muka

Analisis Erving Goffman, sosiolog ternama abad ke-20 tentang tingkah laku manusia, dia mengibaratkan prilaku manusia sebagai metafora teatrikal. Dimana lingkungan masyarakat menjelma menjadi sebuah panggung sandiwara dan orang-orang di dalamnya bertindak sebagai aktor dan aktris yang menyusun performa untuk memberi kesan baik pada yang lainnya.

Tampaknya analogi di atas sangat relevan untuk digunakan dalam melihat hiruk-pikuk yang terjadi di bumi nusantara selama negeri ini diguncang bencana alam yang berkepanjangan. Fenomena ditempat-tempat pengungsian ramai sekali dengan kunjungan orang, mulai dari rakyat biasa sampai rakyat yang tidak biasa (wakil rakyat atau legislatif dan ekesekutif).

Kelompok pertama; golongan yang menjadikan wilayah bencana sebagai tempat rekreasi (bencana-tainment), mereka datang berbondong-bondong dengan keinginan menikmati nuansa alam pasca bencana. Kerena itulah, di beberapa tempat terjadinya bencana sering terjadi kecemburuan bagi korban bencana, mereka beranggapan telah ditempatkan sebagai tontonan masyarakat banyak.

Kelompok kedua; elit politik dan elit pemerintahan yang datang berkunjung ketempat-tempat bencana dengan seribu janji dan sejuta iming-iming bagi korban bencana, seolah-olah mereka tampak murung dan sedih melihat penderitaan yang menimpa masyarakat korban bencana, nyatanya, semua itu dilakukan untuk membangun image di masyarakat semata. Alih-alih ingin membantu, secara personal baik birokrat maupun politisi dari level paling bawah sampai level paling atas, dengan dorongan ingin berkuasa (will to power) datang dengan janji, lalu setelah itu selesai sudah.

Kelompok ketiga; Ormas, Parpol dan LSM, terjadinya bencana alam di seluruh pelosok negeri mengundang perhatian banyak kalangan untuk memberikan bantuan, datanglah tenaga-tenaga sukarelawan dari berbagai instansi dan institusi, semua akan mafhum, bahwa kelompok ketiga inilah yang melakukan evakuasi korban, rehabilitasi dan rekonstruksi pasca bencana alam, tetapi tidak dapat dipungkiri juga, bahwa bencana alam menjadi lahan basah bagi kelompok ini untuk mengais lebih banyak lagi proyek yang mengalir pada mereka.

2. Krisis Legitimasi

Oleh karena tidak didasari rasa tanggung jawab sebagai pemerintah yang secara de jure mempunyai kewajiban untuk melindungi masyarakatnya, termasuk perlindungan masyarakat dari bencana alam, meskipun menurut logika, memang tidak mungkin menghentikan bencana dan menghalangi bencana sebagai rutinitas alamiah, akan tetapi bagi wilayah yang rawan bencana, seharusnya Indonesia tidak hanya melakukan evakuasi, rehabilitasi dan rekonstruksi terhadap korban bencana alam, tetapi juga yang tidak kalah pentingnya adalah upaya pencegahan, mitigasi dan kesiapsiagaan pada saat sebelum terjadinya bencana, usaha ini dapat memperkecil korban jiwa dan harta kekayaan.

Benar apa yang dikatakan Micheal Foucault (1980) bahwa perlawanan telah menjadi bagian yang melekat dari sebuah kekuasaan. Penerapan kekuasaan selalu berbanding lurus dengan munculnya sejumlah kekerasan di masyarakat. Menghadapi kenyataan sebuah kekuasaan dan “teatrikal” penguasa, para korban bencana alam akan melakukan perlawanan. Penjarahan, perampokan, perusakan fasiltas umum, dan berlaku culas adalah serangkaian strategi perlawanan yang menentang dehumanisasi dan “teatrikal” elit politik dan kaum birokrat.

Untuk menghindari resistensi legitimasi pemerintah, paling tidak harus ada langkah kongkret dari pemerintah untuk membuat janji-janjinya menjadi nyata, dua hal yang ingin penulis sampaikan disini, pertama, pencegahan bencana, mitigasi dan kesiapsiagaan masyarakat dalam menghadai bencana alam jauh lebih penting dilakukan sebelum bencana alam terjadi. Kedua, korban bencana alam bukan kawula yang hanya dijadikan objek meraih kekuasaan politik semata, daerah bencana bukan tempat rekreasi serta tidak bijak dijadikan tempat mengais rezeki. Oleh karena itu, wujudkan janji-janji pemerintah untuk memenuhi kebutuhan korban bencana alam di tempat pengungsian, realisasikan program rekonstruksi dan rehabilitasi pasca bencana. Dengan dua langkah inilah setidaknya dapat membantu Indonesia keluar dari krisis bencana alam dan krisis legitimasi.

Akhirnya, bagaimanapun harus diakui, bahwa semua kelompok yang disebutkan diatas, merupakan pihak-pihak yang paling berjasa mengembalikan kondisi bangsa dan melakukan rekonstruksi daerah bencana alam, tanpa mereka, Indonesia tak ubahnya seperti Tempat Pembuangan Akhir (TPA), karena setiap detik, sepanjang waktu selalu saja dilanda bencana dan bencana.